Los Acuerdos Internacionales Administrativos en la nueva Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales

La reciente Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales de 27 de noviembre de 2014 (BOE de 28 de noviembre) ha sido adoptada con la intención de ajustar nuestro ordenamiento jurídico al mandato constitucional y convencional en la materia, codificando a su vez una larga práctica administrativa en materia de tratados y acuerdos internacionales. En este breve apunte vamos a referirnos sucintamente a dos cuestiones: la tipología de “tratados y acuerdos” que consagra la ley y, en particular, la categoría de “acuerdos internacionales administrativos”, que quizás es su aportación (o codificación) más significativa.

I. En efecto, la Ley distingue (y define en su art. 2) entre “tratado internacional”, “acuerdo internacional administrativo” y “acuerdo internacional no normativo”, lo que responde, según Pastor Palomar, a una práctica estable y constante de España con otros sujetos y órganos con capacidad de celebración de acuerdos internacionales. Veamos qué es cada “cosa”.

a) “Tratado internacional” se define en la Ley tal como lo hace la Convención de Viena de 1969 (sustituyendo el “Estado” de ésta por el “España” de aquélla), es decir, como un “acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho internacional, y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación” (art. 2.a). Se trata, por tanto, de la fuente de derecho internacional y español a la que hacen referencia, por ejemplo, el art. 96 de la Constitución y 1.5 del Código Civil.

b) Por su parte, los “acuerdos internacionales no normativos” serían acuerdos que pueden celebrar “el Estado” y una retahíla de sus organismos (que, atención, también son “Estado”, para el derecho internacional) como “el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello” que se diferencian claramente de los tratados porque no constituyen “fuentes de obligaciones internacionales” ni se rigen por “el derecho internacional”. Ello no excluye que tengan efectos jurídicos internos en tanto que puedan establecer “compromisos de actuación” de contenido “político, técnico o logístico” (art. 2.c) por lo que algunos de ellos podrían calificarse como convenios administrativos transnacionales. Es decir, esa calificación de acuerdo político solo es válida desde el punto de vista jurídico internacional y no puede descartarse que el acuerdo produzca efectos y sea exigible en derecho español (y extranjero).

Ese carácter más normativo de lo que parece justifica la necesidad de informes previos (“del servicio jurídico del órgano u organismo que los celebre”, art. 45), la creación de un registro administrativo en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC) donde se inscribirán (art. 48) e incluso su puesta en conocimiento del Consejo de Ministros “cuando su importancia así lo aconseje” (art. 46).

c) La categoría más comprometida desde el punto de vista del Derecho internacional es la intermedia, los “acuerdos internacionales administrativos”, pues estos por un lado “se rigen por el derecho internacional”, pero en cambio no son “constitutivos de tratado”. Según el art. 2.b) de la Ley, se caracterizan porque:
– “Son celebrados por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho internacional”, pero no por el sujeto como tal, ni por España como tal, lo cual está muy bien desde el punto de vista español, pero igual no está tan claro para el otro “sujeto” o sus “órganos”. Es decir, habrá que asegurar, caso a caso, que el acuerdo sea realmente “administrativo” para ambas partes.
– Su celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta (de ahí que en algunos momentos la Ley se refiera a ellos como acuerdos de “ejecución”); un tratado que le da cobertura formal y material.
– Su contenido habitual es de naturaleza técnica.

II. La Ley dedica cinco artículos (del 38 al 42) a regular estos acuerdos internacionales administrativos antes definidos. Como señalábamos más arriba, los pueden celebrar los “órganos, organismos y entes de las Administraciones Públicas”, aunque solamente “en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando el propio tratado así lo prevea”. Aunque no se mencionan explícitamente a las comunidades autónomas (como sí sucede con los acuerdos no normativos) nada impide que éstas puedan celebrar este tipo de acuerdos si un tratado internacional así lo prevé, pues son “administración pública”. De hecho, el mismo art. 38 prevé que, además del necesario castellano, se puedan redactar en otras lenguas cooficiales de estas comunidades; y finalmente el art. 52 de la Ley las autoriza explícitamente a hacerlo.

No es infrecuente, en ámbitos sectoriales muy definidos, encontrar tratados bilaterales que prevén su ejecución a través de acuerdos subsiguientes entre las dos administraciones. Por poner un ejemplo, al Convenio entre España y Australia sobre Seguridad Social, firmado el 31 de enero de 2002 (BOE de 19 de diciembre de 2002) por los Ministros de Exteriores de ambos países, le sigue un Acuerdo administrativo para la aplicación del Convenio entre España y Australia sobre Seguridad Social de 20 de diciembre del mismo año, firmado por el Embajador español en Canberra (pero en nombre de “la Autoridad competente de España”, no del Reino como tal) y, por parte australiana, del Secretario adjunto de Programas Internacionales del Departamento de Familia y Servicios Comunitarios.

¿En qué se diferencia ese acuerdo administrativo de un “protocolo de aplicación” firmado por los plenipotenciarios de dos Estados, en nombre y representación de estos, en ejecución de un tratado bilateral marco previo? A nuestro entender, y desde el punto de vista del Derecho internacional público, en nada: en ambos casos, los “Estados”, a través de sus “órganos”, desarrollan un tratado previo mediante un acuerdo que produce efectos jurídicos (derechos y obligaciones) en el plano jurídico internacional.

Además, estos acuerdos de ejecución pueden caber en el marco de tratados multilaterales que los prevén de una manera más o menos vaga, más como una posibilidad que como una necesidad. En el marco del Consejo de Europa podría ser el caso de la Convenio Marco Europeo sobre Cooperación Transfronteriza entre Comunidades o Autoridades Territoriales (1981) o la Carta Europea de Autonomía Local (1985).

Y aunque la Ley no lo establezca de manera explícita, van a quedar subsumidos en esta categoría aquellos acuerdos que traen causa de un acto jurídico vinculante de una organización internacional, que de nuevo, autoriza más que obliga a un acto de ejecución. Me refiero por ejemplo a resoluciones de Consejo de Seguridad estableciendo una operación de mantenimiento de la paz, que conllevan el consiguiente memorando de entendimiento con las Naciones Unidas de cesión de tropas o los acuerdos de cooperación entre regiones europeas que traen causa en el Reglamento (CE) nº 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, basado en el artículo 175 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (sobre Agrupaciones Europeas de Cooperación Territorial).

En fin, de acuerdo con la nueva Ley la firma de este tipo de acuerdos requiere un informe previo y preceptivo de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, que determinará su auténtica naturaleza jurídica (puede decidir que la propuesta de acuerdo constituye en realidad un tratado internacional o un acuerdo no normativo). Se trata del único trámite preceptivo (puede haber también un informe del Ministerio de Hacienda, si el acuerdo ha de implicar un compromiso financiero) y ni siquiera hay que comunicar estos acuerdos al Consejo de Ministros (mucho menos a las Cortes Generales), salvo que “su importancia o alcance así lo aconseje” (art. 40). También es necesario publicarlos en el BOE, además de en el Boletín Oficial de la administración firmante, aunque es esta última publicación la que determina su entrada en vigor del acuerdo, siendo la del BOE únicamente a título de publicidad.

Llegados a este punto, respecto de estos acuerdos internacionales administrativos o de ejecución hay que señalar que, a nuestro entender, se llamen como se llamen y los firme quién los firme, si producen efectos jurídicos internacionales son verdaderos tratados internacionales a efectos del Convenio de Viena y comprometen la responsabilidad internacional del Estado. Además, deberían quedar fuera de esta categoría los memorandos de entendimiento por los que se ceden tropas para operaciones de mantenimiento de la paz, que no solo son tratados internacionales (entre el Reino de España y la ONU), sino que además son de tipo “militar” y, por tanto, sujetos a autorización previa de las Cortes (art. 94.1.b CE).

 

Dr. Jaume Saura Estapà
Profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona
Miembro del Consejo de Dirección del Institut de Recerca Jurídica TransJus

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