Las vivienda vacías y el Decreto Ley catalán 1/2015, de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de viviendas provinientes de procesos de ejecución hipotecaria

El DOGC de 26 de marzo de 2015 ha publicado el primer decreto ley catalán del año, dedicado a intentar incidir sobre el problema de las viviendas vacías[1] y aprobado con un título ciertamente espectacular, que, como veremos, responde con dificultades a su contenido real. Sin duda, la norma merecerá un análisis específico que ahora, por razones de espacio, no podemos proporcionar aquí, aunque no nos resistimos a presentar las lìneas maestras de la nueva regulación que, podemos avanzar ya – desde las perspectivas de calidad legislativa, de encaje en el ordenamiento jurídico y de constititucionalidad – nos parece discutible.

Este Decreto ley catalán incide sobre un tipo determinado de viviendas y lo hace desde tres perspectivas distintas.

Por lo que se refiere al tipo de viviendas, se trata de viviendas adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago dedeuda con garantía hipotecaria y que se encuentren vacías. El Preámbulo descarta, sin embargo, la actuación sobre viviendas vacías “situadas en ámbitos territoriales de escasa densidad y demanda residencial, y alejados de lo que podríamos considerar conurbaciones metropolitanas”, que considera que continuarán vacías “por muchos años” y “en una situación que hará difícil que cumplan la función social para la que fueron construidas”.

Centrada la norma, pues, en viviendas de nueva constricción vacías situadas en municipios con demanda residencial fuerte y acreditada “provenientes de ejecuciones hipotecarias” que se encuentran “dispersas en el territorio, pero muchas veces concentradas en barrios en dificultades de cohesión social”, justifica su urgencia en dos razones: el hecho de que entidades financieras y sociedades vinculadas hayan comenzado a venderlas a fondos de inversión internacionales, lo que se considera una “grave afectación del mercado” y una “nueva dinámica especulativa” y la no ejecución de obras de adecuación a la habitabilidad vigente por parte de entidades financieras y de la SAREB en pisos que mantienen vacíos, porque “en estos momentos la posición de los grandes tenedores de vivienda es la de no ejecutar estas obras (sic.), hecho que genera un incremento exponencial del problema cuando estos tenedores van adquiriendo más y más viviendas”.

Con el objetivo de movilizar los parques de vivienda descritos (esto es, viviendas vacías provenientes de procesos de ejecución hipotecaria o adquiridas mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria, que para simplificar, denominaremos aquí viviendas de entidades financieras), el Decreto Ley opera en tres ámbito distintos:

  1. Derechos de tanteo y retracto

Se trata de derechos reales de adquisición preferente, limitativos del derecho de propiedad (así, STC 217/1999), que pueden ser empleados por las Administraciones en diversos ámbitos (por ejemplo el patrimonio histórico-artístico, STC 102/1995), entre ellos el urbanístico (en Cataluña, Decreto Legislativo 1/2010, arts. 172 y ss). La LDVC los prevé con finalidades más amplias y distintas a las urbanísticas en su art. 15 (no modificado en 2011) y el Consejo Consultivo en su dictamen sobre el proyecto de ley ya citado consideró tal regulación perfectamente ajustada a la Constitución y el EAC[2].

Sobre esta regulación incide ahora el Decreto Ley, modificando el art. 15 LDVC y estableciendo una regulación complementaria. Así, se añade un párrafo al apartado 2 de este precepto, necesario ante la falta de aprobación del Plan Territorial de Vivienda, que según la LDV debería haberse aprobado hace 7 (siete) años (DA 1ª), aceptando que la delimitación de las áreas pueda ser la de las áreas de demanda residencial fuerte y acreditadas previstas ahora, a falta de dicho plan, el Anexo del Decreto 75/2014, de 27 de mayo, del Plan para el derecho a la vivienda (de acuerdo con la DA 7ª). Este art. 15 se completa con una nueva regulación contenida en el art. 2 del Decreto Ley, la cual:

-Define directamente áreas de tanteo y retracto, afectando a todos los municipios incluidos en el Anexo del Decreto de 2014 citado[3] y a las viviendas vacías de entidades financieras adquiridas después de la entrada en vigor de la LDVC .

-Hace aplicable los arts. 87 a 91 de la LDVC (pensados en principio sólo para viviendas calificadas como protegidas) a las viviendas vacías de entidades financieras, a las cuales también se aplicarán los arts. 134 a 136, que establecen una serie de obligaciones jurídicas a notarios y registradores de la propiedad[4]

-Establece una serie de particularidades relativas a este tipo de viviendas: qué entidades del sector público pueden ejercer tales derechos, en favor de quien (precisando la posibilidad de beneficiar a terceros, ya prevista en el art. 15.4 y 87.3 LDVC y de establecer reservas en los inmuebles para vivienda asequible, de acuerdo con el 15.5), a quién debe comunicarse la transacción (Agencia Catalana de la Vivienda), qué obligaciones tiene el titular (mostrar la vivienda a la Administración) y en qué casos debe priorizarse el ejercicio de estos derechos (por lugar, “barrios sujetos a una especial degradación”, por estado de la vivienda, “buen estado de conservación”, por precio, “inferior al del mercado” y por adquisición por las entidades bancarias de viviendas de personas físicas (art. 2).

Cabe efectuar aquí al menos dos reflexiones. Por un lado, que a pesar del art. 15.1 de la LDVC, que establece la competencia municipal para delimitar las áreas de tanteo y retracto, este Decreto Ley fija directamente las mismas y asume la gestión de todo el proceso. Cabe plantear si estaríamos ante una vulneración de la autonomía municipal garantizada por el ordenamiento jurídico o, alternativamente, a frente a un supuesto de inactividad municipal previsto en el art. 15.7 LDVC que permite la subrogación autonómica (supuesto no aludido en el Preámbulo del Decreto Ley). Por otro lado, hay que tener en cuenta que existiendo desde hace tiempo tales derechos en nuestro ordenamiento, nulo uso se ha hecho hasta ahora, entre otras razones por la no priorización de recursos públicos a este fin. ¿Supondrá este Decreto Ley un cambio de orientación presupuestaria también?

Si la respuesta es negativa podemos predecir la suerte de la regulación a la vista de los antecedentes existentes.

En todo caso, al proceder a la delimitación legal directa de áreas de tanteo y retracto, esta norma impone desde ya una serie de obligaciones jurídicas de comunicación a entidades financieras y de comprobación a notarios y registradores en el caso de transacciones que tengan lugar  en los 72 municipios aludidos.

  1. Obras para el cumplimiento del requisito de la habitabilidad

El art. 4.1 del Decreto Ley señala que las viviendas vacías adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria (nótese que ahora no se exige que se encuentren en áreas de demandar residencial acreditada) “han de cumplir y mantener los requisitos de habitabilidad exigibles a las viviendas”.

Ello no supone ninguna novedad. Todas las viviendas debían ya hacerlo por mor de la LDVC. Que  haya una vivienda vacía, con declaración formal o no del incumplimiento social de la propiedad y utilización anómala, no significa que el propietario esté al margen del resto de obligaciones que la ley del derecho a la vivienda impone a los propietarios (art. 30 LDVC, exigibles de acuerdo con el art. 38). Esté la vivienda ocupada, vacía durante más de dos años o desocupada, tiene que estar siempre en condiciones de uso efectivo y adecuado. En este sentido – atención, se haya o no pedido todavía la cédula de habitabilidad (art. 26 LDVC) – el propietario tiene que tener siempre la vivienda, donde hay susceptibilidad de desarrollar un uso residencial de acuerdo con la regulación urbanística existente, en línea con las condiciones de calidad que la hacen apta para ser residencia y poder  ser ocupada.

Por ello, si no lo hace, desde 2007, el art. 123.1 f considera que se comete una infracción muy grave, si hay riesgo para las personas o incumplimiento de un programa de rehabilitación previo, mientras que el art. 124 c tipifica el incumplimiento como infracción grave, si hay una afectación grave de las condiciones de habitabilidad.

Partiendo de este marco jurídico ya existente, la regulación del Decreto Ley aparece como redundante o estableciendo un trato de favor a las entidades financieras que parece difícil de justificar:

-En el caso de viviendas vacías de entidades financieras, limita la posible infracción a grave sólo (art. 3), excluyendo, parece, la comisión de una muy grave (esto es, la cometida si hubiera riesgo para personas o incumplimiento de programa de rehabilitación previo). Sin embargo, entendemos que el art. 123.1 f continúa vigente y aplicable.

-Además de intentar reducir la gravedad de la infracción, retrasa en 6 meses su entrada en vigor en este punto (DF 2ª), parece que concediendo una moratoria para no sancionar a las entidades financieras.

-Limita este régimen de excepción a 6 años, tras lo que hay que entender que se volvería al régimen normal (DF 1ª), aunque no establece ninguna cláusula sunset de evaluación ex post, que hubiera servido para mantener la norma si hubiera sido efectiva[5]

Es discutible que esta regulación respete el principio de igualdad constitucional, pues discrimina al propietario que no sea una entidad financiera, el cual deberá ser sancionado si comete una infracción muy grave y sin esperar esos 6 meses, recibiendo, pues, un trato peor, cuando las circunstancias son las mismas, esto es, no haber realizado las obras de que se trate.

Dejando de lado ahora el art. 4.2 (que entendemos no puede excluir la posibilidad de denuncia y que no hace sino repetir el art. 38 de la LDVC), los apartados 3 y 4 del art. 4 establecen una regulación del modo de ejecución forzosa de las órdenes de conservación  y de la expropiación temporal del usufructo de viviendas de entidades financieras, ahora sí, situadas en municipios considerados áreas de demanda residencial fuerte y acreditada.

-Efectivamente, la ley escoge directamente un medio de ejecución forzosa, la ejecución subsidiaria, descartando otros posibles (como la multa coercitiva) y limitando así la discrecionalidad administrativa, por lo que cabe plantearse si se está vulnerando de nuevo la autonomía municipal además de afectar a la regulación básica de la ley 30/1992 sobre ejecución forzosa.

-Liga a esta ejecución forzosa el acuerdo de expropiación temporal (de 4 a 6 años) del usufructo de la vivienda vacía de la entidad financiera no cumpla su obligación de hacer las obras requeridas legalmente, de tal manera que la Administración se hará con el uso de la vivienda y devendrá entonces ella obligada a hacerlas. Descarta la norma directamente, pues, la posibilidad de anudar a la ejecución subsidiaria la exigencia por vía de apremio de los gastos de las obras, restringiendo de nuevo la discrecionalidad administrativa en la elección del tipo de ejecución forzosa (art. 98 ley 30/1992).

-Al cumplir esta obligación de hacer las obras, la Administración debe deducir del justiprecio los gastos en que haya incurrido. Le expropiación se configura como urgente (art. 52 LEF) y se iniciará de oficio tras 6 meses desde la orden de realizar las obras notificada al titular.

El art. 4.3 señala explícitamente que la expropiación mencionada se producirá “con el objeto de ejecutar las obras necesarias que permitan su uso y ocupación”.

Todo lo expuesto nos conduce a detectar, al menos, cuatro posibles problemas jurídicos. El primero es que la utilidad pública o interés social expresados por la ley, en cumplimiento del art. 33.3 CE y 9 LEF, es más que discutible que sea aceptable jurídicamente, dado que la realización, con gasto público (recuperable, obviamente), de una obligación legal ya incumplida por una entidad financiera no parece que tenga ningún rasgo de utilidad pública o interés social, sino de interés privado en obtener financiación de obras y gestión pública de la ocupación de la vivienda privada, lo que haría inconstitucional la expropiación[6]. La realización de las obras para la habitabilidad y el cumplimiento de la función social de la vivienda son, desde luego, de interés general (y, por ello, obligatorias legalmente para el propietario). Sacrificar temporalmente una facultad del derecho de propiedad, con gasto público previo, para conseguir algo ya debido y exigible de otros modos no parece serlo. Ahondamos en este punto enseguida.

En segundo lugar, además, hay otros sistemas para obligar a la entidad financiera a cumplir sus obligaciones legales, los cuales no implican gasto público y son alternativos a la expropiación y, por tanto, menos restrictivos para el privado y, en consecuencia, respetuosos con lo que exige el principio de proporcionalidad (art. 96, 1 y 2  Ley 30/1992), como pueden ser la imposición de multas coercitivas, prevista en la LDVC (art. 113),  la vía de apremio para recuperar los gastos efectuados en la ejecución subsidiaria (art. 98 ley 30/1992, art. 38. 3 a LDVC) o los convenios de rehabilitación del art. 39 LDVC, totalmente olvidados aquí.

El tercer problema es que, además de la posible violación de la autonomía municipal, la restricción legal en la discrecionalidad en el uso de las técnicas de ejecución forzosa parece contradecir lo expuesto por la ley 30/1992, con carácter básico (art. 149.1.18 CE), cuando concede esta facultad a la administración actuante y, además, podría chocar con los deberes constitucionales de buena administración de eficiencia y economía en el gasto público (art. 31.2 CE), al suponer éste (y además gestión pública), en substitución de la entidad de crédito titular de la vivienda vacía, que es la obligada legalmente a realizar las obras de habitabilidad y a actuar diligentemente para no tenerla desocupada y cumplir así su función social[7].

El cuarto problema es que el art. 40 LDVC, no afectado por la reforma de 2011 ni por el Decreto Ley de 2015 explícitamente, prevé la expropiación por el incumplimiento del deber de conservación, pero tras agotar las vías de fomento y coercitivas mencionadas (lo que conecta con el problema de proporcionalidad ya mencionado), sólo en áreas calificadas por el Plan Territorial Sectorial de vivienda como de fuerte y acreditada demanda residencial y sólo si hay un riesgo para la seguridad de las personas, siempre que se hayan garantizado a los propietarios las ayudas públicas suficientes a tal fin. A la vista de este precepto,  ¿qué papel tiene ahora el Decreto Ley respecto a viviendas de entidades financieras? ¿existe de nuevo un régimen de excepcionalidad para entidades financieras respecto a las obras de habitabilidad? ¿hay un trato distinto de nuevo no justificado? Entendemos que el art. 40 LDVC, garantista para la propiedad, continúa vigente, por lo que a falta del Plan Territorial, por el momento, las expropiaciones no serían posibles.

  1. Registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante

Finalmente, el Decreto Ley, mencionando la Moción 93/X del parlamento de Cataluña sobre las políticas de vivienda – que efectivamente alude a esta cuestión, pero también a otras, por el momento no desarrolladas –  regula un nuevo registro de viviendas vacías y parece que okupadas[8]. Se añade una nueva DA 24 a la LDVC, por la que se crea el Registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante. En éste deberán inscribirse, por lo pronto, todas las viviendas adquiridas en procesos hipotecarios o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria que no dispongan de un contrato que habilite para su ocupación. Es obligación de los propietarios de viviendas vacías u ocupadas sin título habilitante comunicar tales supuestos a la Agencia Catalana de la Vivienda (los propietarios en el momento de entrada en vigor de la ley tienen 3 meses para comunicar los datos al Registro; los nuevos adquirientes posteriores, 15 días desde la fecha de adquisición, DT, 2). Puede requerirse administrativamente a los obligados la inscripción. El incumplimiento de tal obligación supone una nueva infracción administrativa (124.1 f LDVC, modificado ahora por el art. 1 de esta norma).

Hay una remisión al reglamento para precisar qué otros tipos de vivienda deberán ser inscritos. La DA 1 crea el fichero de datos de carácter personal de este Registro. En todo caso, habrá que estar atento a la conexión de este Registro con el previsto en el proyecto de ley del impuesto para vivienda vacía, en tramitación en el parlamento catalán al escribir estas líneas.

El Decreto Ley se cierra con una DA 2ª que imponen a las compañías suministradoras la obligación de proporcionar la información a las Administraciones que precisen para la identificación y control de las viviendas vacías, previsión innecesaria, puesto que el art. 41, apartados 5 y 6 LDVC ya lo preveía, sin necesidad de consentimiento de los interesados, en razón del art. 11. 2 a de la Ley Orgánica de Protección de datos de 1999, siendo ésta, simplemente, una expresión sectorial de la obligación de colaboración ciudadana del art. 39 de la ley 30/1992 (así, STS de 27 de enero de 2009 o STC 110/1984, de 26 de noviembre, FJ 2).

Puede apreciarse, pues, como el nuevo Decreto Ley plantea dudas de constitucionalidad (de respeto de la autonomía municipal, del principio de proporcionalidad, del principio de igualdad, de los principios de eficiencia y economía del art. 31.2 y del art. 33.3 en cuanto a la causa justificada de utilidad pública o interés social), y de encaje legal (al deberse cohonestar con la LDVC vigente, al contradecir la ley 30/1992 estatal, básica respecto a la ejecución forzosa y al no respetar la necesaria utilidad pública o interés social que precisa toda expropiación, art. 9 LEF), así como de calidad de técnica legislativa (tanto de orden como de repetición redundante de regulaciones preexistentes).

Su real efectividad deberá ser seguida de cerca (aunque no hay indicación de mecanismos de evaluación ex post específicos) y tendrá mucho a ver con las partidas presupuestarias que se vayan a destinar al mismo en la realidad. En todo caso, mientras esté en vigor va a generar en los próximos meses una serie de cargas administrativas notables para las entidades financieras – debido a los derechos de tanteo y retracto y a la inscripción en el registro (que también afecta a titulares de viviendas okupadas o sin título habilitante) – y trabajo específico de control para notarios y registradores.

En fin, y dado el contexto temporal en que se dicta, parece que estaríamos ante una de las denominadas “leyes-manifiesto de total inaplicación, pero de  utilidad «política»”, bien conocidas,  a que se refiere, entre otros, SUBIRATS[9] .


[1] Sobre otras cuestiones relativas a las viviendas vacías, que aquí no abordaremos, puede consultarse: PONCE SOLÉ, J., “Siete consideraciones sobre el derecho a la vivienda, la ciudad y las viviendas vacías: podemos hacer más (y mejor)”, consultable en:

http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2015/03/20/siete-consideraciones-sobre-el-derecho-a-la-vivienda-la-ciudad-y-las-viviendas-vacias-podemos-hacer-mas-y-mejor-juli-ponce-sole

[2] Un análisis del art. 15 LDVC en PONCE SOLÉ, J., “Planificación territorial y programación en materia de vivienda”, en PONCE SOLÉ, J. y SIBINA TOMÀS, D. (Coords.),  El derecho a la vivienda en el siglo XXI: sus relaciones con la ordenación del territorio y el urbanismo. Con un análisis específico de la ley catalana 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en su contexto español, europeo e internacional, Marcial Pons, 2008, pp. 287 y ss., consultables gratuitamente en: http://www.urcosos.net/articulos/el%20dcho%20a%20la%20vivienda%20en%20el%20sXXI%20index%20i%20proleg.pdf

[3] Que son 72:

Badalona Banyoles Barberà del Vallès Barcelona Bisbal d’Empordà, la Blanes Calella Cambrils la Canonja Canovelles Castellar del Vallès Castelldefels Castelló d’Empúries Cerdanyola del Vallès Cornellà de Llobregat el Masnou el Prat de Llobregat Esplugues de Llobregat Figueres Franqueses del Vallès, les Gavà Girona Granollers l’Hospitalet de Llobregat Igualada Lleida Lloret de Mar Manlleu Manresa Martorell Mataró Mollet del Vallès Montcada i Reixac Montgat Montmeló Montornès del Vallès Olesa de Montserrat Olot Palafrugell Parets del Vallès Pineda de Mar Reus Ripollet Roses Rubí Sabadell Salou Salt Sant Adrià de Besòs Sant Andreu de la Barca Sant Boi de Llobregat Sant Cugat del Vallès Sant Feliu de Guíxols Sant Feliu de Llobregat Sant Joan Despí Sant Just Desvern Sant Pere de Ribes Sant Quirze del Vallès Sant Vicenç dels Horts Santa Coloma de Gramenet Santa Perpètua de Mogoda Sitges Tarragona Terrassa Tortosa Valls Vic Viladecans Vilafranca del Penedès Vilanova i la Geltrú Vilassar de Mar Vila-seca.

[4] Un análisis de todos estos preceptos en SERRANO, A., “Ámbito de la colaboración notarial y registral”, en PONCE SOLÉ, J. y SIBINA TOMÀS, D., El derecho a la vivienda en el siglo XXI…, op.cit., pp. 775 y ss.

[5] Sobre este mecanismo de better o smart regulation, véase  JANTZ, B y  VEIT, S., Sunset Legislation and Better Regulation Empirical Evidence from Four Countries, 2010, Fundación Bertelsmann, consultable en:

http://www.fundacionbertelsmann.org/cps/rde/xbcr/SID-ECC49709-ED8CBB90/bst_engl/xcms_bst_dms_35739__2.pdf

[6] En este sentido, FERNÁNDEZ BAUTISTA, R., La Alternativa a la Expropiación Forzosa, Thomson Reuters, 2009.

[7] Así, PONCE SOLÉ, J., “Crisis económica, deberes jurídicos de eficiencia y economía y Derecho Administrativo”, en  BLASCO ESTEVE, A., El Derecho Público de la Crisis Económica. Transparencia Y Sector Público, INAP, 2012, consultable aquí:

https://books.google.es/books?id=akduorXdp9QC&pg=PT498&lpg=PT498&dq=ponce+eficiencia+y+econom%C3%ADa&source=bl&ots=KR0EQqu8vr&sig=KjmcO9qrou_hTsIvhIid07xl-Pg&hl=es&sa=X&ei=TAkkVYGiGYrraPGPgUA&ved=0CC8Q6AEwAg#v=onepage&q=ponce%20eficiencia%20y%20econom%C3%ADa&f=false

[8] Se puede consultar la moción aquí: http://www.parlament.cat/web/activitat-parlamentaria/mocions?p_pagina=6. Nótese que sólo hace mención a viviendas vacías no a otros supuestos.

[9] SUBIRATS, J., “Notas acerca del estado, la administración y las políticas publicas”, Revista de Estudios Políticos, núm. 59, 1988, pp. 173 y ss.

Dr. Juli Ponce Solé
Acr. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Miembro del Consejo de Dirección del Institut de Recerca Jurídica TransJus

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