Derecho a la Vivienda

¿Ha devuelto el Tribunal Constitucional a las Comunidades Autónomas su competencia sobre vivienda? Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de febrero de 2018

 

1.Con ocasión del comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional  93/ 2015 sobre la ley andaluza de vivienda, nos preguntamos, siguiendo el hilo discursivo de uno de los diversos, y contundentes, votos particulares, si el Tribunal Constitucional había expropiado las competencias autonómicas en materia de vivienda que correspondían a las CCAA de forma exclusiva, de acuerdo con el art. 148.1.3 CE y los respectivos estatutos de autonomía.

2.La Sentencia de 22 de febrero de 2018 sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Estado contra la Ley foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra podría hacernos plantear una posible devolución de dichas competencias, dado que ahora, por unanimidad, sin un solo voto en contra, el Tribunal Constitucional desestima la mayor parte de argumentos del Estado y sólo acoge la nulidad de dos apartados de la disposición adicional décima.

3.Pero conviene no precipitarse, aunque ésta sea una primera valoración, y, por tanto, no goce aún de la perspectiva que pueda dar un mayor número de lecturas y más reposadas del texto de la sentencia.

Efectivamente, por un lado, la Sentencia anula los apartados de la disposición adicional de la ley foral, que señalaban que:

“1. Se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo máximo de cinco años a contar desde la fecha del lanzamiento acordado por el órgano jurisdiccional competente o, en su caso, desde que finalice el plazo de suspensión del lanzamiento establecido por Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre.

2. Esta Ley Foral será de aplicación a las viviendas incursas en procedimientos de desahucio instados por entidades financieras, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, en los cuales resulte adjudicatario del remate una entidad financiera, o sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos y todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa básica estatal”.

La STC que comentamos señala en sus FJ 11 a 13 que dicha previsión, similar a la existente en la legislación andaluza, es contraria al art. 149.1.13 CE, por cuento supone “un uso de la competencia autonómica en materia de vivienda que, al inferir de un modo significativo en el ejercicio legítimo que el Estado hace de sus competencias (art. 149.1.13) menoscaba la plena efectivada de dicha competencia estatal, determinando, en consecuencia, su inconstitucionalidad y nulidad”

Nihil sub sole novum…Y sin embargo…

4. La Sentencia, al margen de dicha anulación, en todo punto similar al caso andaluz en su momento ya comentado, sí contiene, creemos, novedades bajo el sol. O quizás pudiéramos decir que implica una vuelta al espíritu de la STC 37/1987, auténtico leading case, citado numerosas veces en apoyo de sus argumentaciones. Y ese espíritu, desarrollado en un momento especialmente notable en la calidad de nuestra jurisprudencia constitucional y favorable al papel de las Comunidades Autónomas en un estado descentralizado y al papel de la función social de la propiedad en un Estado social y democrático de Derecho, parece ser recuperado por esta sentencia.

Efectivamente, la misma hace una serie de interesantes afirmaciones respondiendo a la demanda estatal, que pasamos a analizar brevemente.

4.1. Sobre cuestiones de fondo, vinculadas al concepto de función social de la propiedad y al derecho la vivienda, que es así literalmente denominado, así como en relación a la igualdad, la interdicción de la arbitrariedad y la proporcionalidad, la sentencia de 22 de febrero de 2018 contiene algunas interesantes reflexiones.

4.1.1 Empezando por el final, en el último Fundamento Jurídico, el 17, y en respuesta a alegaciones estatales de que la delimitación del derecho de propiedad por el legislador navarro sería desproporcionado, el TC afirma el amplio margen político que corresponde al legislador autonómico:

“A diferencia de lo sostenido en la demanda, este Tribunal aprecia que el legislador del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su contenido esencial que predica el art. 53.2 CE de “los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del presente Título”, no encuentra otro límite que el de no sobrepasar el “equilibrio justo” o “relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida” (por todas, James y Otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 50), teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones (inter alia, James y Otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 46; Ex Rey de Grecia y otros c. Grecia, 23 de noviembre de 2000, § 87; Broniowski c. Polonia, 22 de junio de 2004, § 149).”

Por ello, ningún precepto legal es considerado desproporcionado, ni siquiera el art. 42 quáter que impone verdaderas obligaciones al propietario, pero “que al ser de información y colaboración no desbordan en ningún caso el equilibrio justo entre el interés público perseguido y el sacrificio exigido al propietario”.

Por otro lado, aunque los arts. 52.2.a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, añadidos respectivamente por los arts. 2, 5 y 6 de la Ley Foral 24/2013, sí contienen relevantes restricciones para el titular del derecho de propiedad de conformidad con el TC:

“el legislador dice adoptarlas en función de un fin de relevancia constitucional como es garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47.1 CE), a lo que se une que un análisis de dichas medidas, respetuoso del amplio margen de apreciación que incumbe al legislador en este ámbito, conduce a este Tribunal a concluir que con ellas no se desborda el justo equilibro entre los medios empleados y la finalidad pretendida”.

Todo ello, teniendo en cuanta, como se afirma antes en los FFJJ 6 y 7, que:

“procede afirmar que los arts. 52.2.a), 66.1 y 72.2 imponen que el propietario de vivienda la destine efectivamente a uso habitacional y, además, prevén las consecuencias que conlleva no hacerlo cuando el titular es una persona jurídica y se dan las circunstancias que cada uno de ellos contempla”

Y tomando en consideración que el legislador navarro, “en el marco de la Constitución”:

“es competente para incidir, mediante regulaciones orientadas a atender los intereses generales relacionados con la garantía a los ciudadanos del disfrute de una vivienda digna, en la delimitación del derecho de propiedad, concretamente en la definición de su función social”

Esta sentencia aborda directamente, pues, un tema que en la de 2015 no había considerado, al señalar entonces en su FJ 13 que las conclusiones a las que llevaba no significaban “que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento”. Pues bien, ahora queda claro: un legislador autonómico puede hacerlo.

4.1.2 En cuanto a una hipotética discriminación causada por el legislador navarro de vivienda, el TC la niega, destacando en su FJ 10 que las alegaciones del Estado de que, de un lado,  incurren en discriminación arbitraria (art. 14 y 9.3 CE) los preceptos recurridos que asocian consecuencias sancionadoras al incumplimiento del deber de ocupación efectiva de la vivienda solo respecto de las personas jurídicas y, por otro lado, de que la expropiación de uso que regula solo se prevé para un tipo de personas jurídicas con exclusión de cualesquiera otras de que (apartado 2 de la disposición adicional décima Ley Foral 10/2010, añadida por el art. 7 de la Ley Foral 24/2013, en la medida) son infundadas.

En palabras de la sentencia:

“El Tribunal considera que no solo cabría formular ciertas explicaciones para dicho distinto régimen, sino que incluso alguna de ellas es expuesta en el preámbulo de la norma. En efecto, la notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión predicable en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas, podría justificar razonablemente que el legislador asociase consecuencias diversas al incumplimiento del deber de dar efectiva habitación a la vivienda cuando su titular es una persona jurídica. Por otro lado, al delimitar en qué casos la cobertura de necesidad de vivienda en caso de desahucio de personas en situación de emergencia pudiera ser de interés social al efecto de justificar su expropiación forzosa no sería irrazonable tomar en cuenta aquellos supuestos de importancia cuantitativa, como es el caso de las entidades financieras y sus filiales inmobiliarias, sujetos estos que a priori serán quienes (por ser titulares del préstamo cuyo colateral es la vivienda) insten en la gran mayoría de los casos los procedimientos de desahucio que afecten a personas en situación de emergencia. Constatado que no se puede afirmar que el distinto trato definido en los preceptos legales recurridos carezca de toda explicación racional, no cabe acoger este motivo impugnatorio, que ha de ser desestimado.”

4. 2. En cuanto al aspecto competencial, a parte de la anulación de dos apartados de la disposición adicional expuesta por vulneración del art. 149.1.13 CE, la STC rechaza, una tras otra, las alegaciones estatales referidas a la supuesta violación por la legislación navarra de vivienda del art. 149.1, apartados, 1, 8 y, en otros supuestos distintos de la mencionada disposición adicional, expropiatorios también, el 13.

4. 2.1 Efectivamente, de acuerdo con el TC, la legislación navarra no viola ni el art. 149.1.1 CE ni el art. 149.1.18. Respecto del primero, el FJ 8 recuerda sentencias suyas anteriores, para concluir que:

“El Abogado del Estado no precisa en sus alegaciones que el legislador estatal haya dictado, para asegurar una cierta igualdad en el ejercicio del derecho constitucional a la propiedad privada, una norma que reserve al propietario de viviendas (o de edificaciones en general) la decisión de tenerlas permanentemente habitadas. No habiendo el legislador estatal ejercido la habilitación que el art. 149.1.1 CE le otorga, resulta necesario afirmar que el legislador autonómico en materia de vivienda, en el momento en que realizamos este enjuiciamiento, no encuentra límites desde esta perspectiva constitucional y, consecuentemente, procede desestimar esta impugnación respecto de los arts. 52.2.a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción que les da la Ley Foral 24/2013.”

4.2.2 En cuanto al art. 149.1.8 CE, el mismo FJ 8 desestima la alegación de su violación por el legislador autonómico, pues:

“según el criterio expuesto en la STC 37/1987, la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex art. 149.1.8 CE. En conclusión, al no encuadrarse en la materia “legislación civil” la definición de un deber u obligación concreta del propietario de vivienda prevista en función del logro de un fin de interés público, procede declarar que el legislador foral, al regular como parte del derecho de propiedad sobre la vivienda un deber de ocupación efectiva en los arts. 52.2.a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción que les da la Ley Foral 24/2013, no invade las atribuciones estatales ex art. 149.1.8 CE y, en consecuencia, desestimamos también esta alegación.”

4.2.3 Respecto al art. 149.1.13, el TC rechaza que diversos preceptos de la ley navarra interfieran significativamente, “o lo que es lo mismo “despl(iegan) una eficacia incisiva” (STC 37/1987). Por un lado porque, FJ 16:

“resulta claro que el deber de todo propietario de vivienda de destinarla efectivamente a uso habitacional, que es uno de los contenidos normativos presente en estos tres preceptos, no tiene virtualidad por si solo para producir el menoscabo que nos ocupa. Serán en todo caso las consecuencias que se asocien al incumplimiento de ese deber las que, si revisten la suficiente entidad, pueden generarlo, lo que requiere un examen específico de cada caso”.

Analizando éstas en concreto, se constata como el art. 66.1 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por el art. 5 de la Ley Foral 24/2013, dispone que las personas jurídicas, y en tanto que incluidas en esa categoría genérica las entidades de crédito y también las sociedades de gestión de activos aludidas en el art. 3 de la Ley 8/2012 y en el art 35 de la Ley 9/2012 (sustituido ahora por el art. 28 de la Ley 11/2015), cuando tengan en su patrimonio viviendas y las mantengan deshabitadas durante dos años incurrirán en una infracción muy grave, que podrá ser sancionada con multa de 30.000 a 300.000 € [67.1.c)].

Ello, señala el TC, supone que:

“Cabe afirmar que el régimen agravado a que sujeta el art. 66.1 la propiedad de la vivienda de las personas jurídicas, consistente en anudar una cuantiosa reacción sancionadora al incumplimiento por el propietario de su deber de destinar el bien a habitación de un modo efectivo, disminuye necesariamente las cantidades que el mercado, así el de arrendamiento como el de compraventa, está dispuesto a ofrecer por tales viviendas. Además, debido a que el mercado inmobiliario es único e interconectado, el gravamen que devalúe las viviendas propiedad de las personas jurídicas en general produce reflejamente un detrimento de idéntica importancia en las viviendas obrantes en el patrimonio de las entidades de crédito y de las sociedades de gestión de activos, entre las que destaca la SAREB”

En consecuencia, en principio:

“Debe reconocerse, por tanto, que la reacción sancionadora prevista en el art. 66.1 es apta para producir una cierta incidencia negativa en la solvencia de las entidades de crédito porque reduce el valor de sus activos inmobiliarios, ya se trate de préstamos cuyo colateral sean bienes vinculados a una iniciativa inmobiliaria, ya se trate directamente de suelo o construcciones adjudicadas como consecuencia de una deuda impagada. La medida recogida en el art. 66.1 con seguridad también generará algún efecto peyorativo en el proceso de desinversión de la SAREB, dando lugar a que la realización de los activos inmobiliarios que esta sociedad de gestión tiene encargada se materialice en condiciones inferiores a que dicho precepto legal no existiera”

Sin embargo, pese a todo ello, el TC concluye que “no hay una base cierta para afirmar que la norma contenida en el art. 66.1, dictada por la Comunidad Foral de Navarra en ejercicio de su competencia en materia de vivienda, interfiera de un modo significativo en la efectividad de las medidas estatales de política económica que estamos considerando, por lo que procede desestimar esta impugnación respecto de ese precepto foral”.

Y ello porque:

“como alega el representante de la Comunidad Foral Navarra, la incidencia que pudiera derivarse del art. 66.1 resulta condicionada desde varias perspectivas. De un lado, la eficacia espacial del precepto limitada al territorio foral determina que la cuantía de los activos inmobiliarios afectados sea extraordinariamente reducida. De otro lado, el mayor o menor valor de tales activos inmobiliarios dependerá de toda una serie de factores económicos y no solo de la reacción sancionadora prevista en el art. 66.1. Teniendo en cuenta estos elementos de juicio, y dado que los documentos aportados con la demanda, más que ofrecer datos reales, recogen previsiones del efecto que generará está medida autonómica sobre la solvencia de las entidades de crédito y el proceso de desinversión de la SAREB…”

En cuanto a que los arts. arts. 52.2.a) y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por los art. 2 y 6 de la Ley Foral 24/2013, serían un obstáculo para la efectividad de la medidas aprobadas por el Estado ex art. 149.1.13 CE porque prevén supuestos adicionales de expropiación forzosa, el TC se muestra igualmente contundente:

“las expropiaciones que pudieran traer causa de los arts. 52.2.a) y 72.2, mientras vayan acompañadas de la indemnización correspondiente, no tienen aptitud suficiente para perjudicar sustancialmente la solvencia de las entidades de crédito, ni tampoco para mermar significativamente los resultados del proceso de desinversión confiado a la SAREB. En caso de que la propia ley foral impidiera, mediante alguno de los preceptos que no han sido recurridos, que las citadas previsiones expropiatorias no fuesen seguidas de una indemnización proporcional al valor real de la vivienda serían los preceptos que negasen o configurasen de otro modo el derecho a indemnización los que producirían el obstáculo relevante en la competencia estatal. Procede concluir que estas dos normas forales, que son legítimo ejercicio de las atribuciones autonómicas en materia de vivienda (art. 44 LORAFNA), pues la definición de causas de expropiación corresponde al poder público encargado de perseguir los fines sectoriales a cuya satisfacción se orienta la expropiación, no menoscaban significativamente las decisiones que el Estado ha adoptado ex art. 149.1.13 CE para mejorar la solvencia de las entidades financieras y para optimizar el proceso de desinversión de los activos inmobiliarios de peor calidad. Consecuentemente, procede declarar su constitucionalidad y desestimar esta impugnación en la medida que se refiere a ellas”.

5. Creemos, pues, que esta STC, más matizada y compleja que la de 2015, puede marcar un positivo punto de inflexión, que esperemos sea seguida por otras, en la línea de encontrar un razonable equilibrio entre el reparto competencial entre los distintos niveles de poder y el derecho a la vivienda de los ciudadanos.

Juli Ponce Solé, Profesor Titular, Acr. Catedrático de Derecho Administrativo, de la Universidad de Barcelona i Director del Instituto de investigación TransJus de la Universidad de Barcelona

 

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La Llei de l’habitatge deu anys després: una mesura pionera aplicada parcialment

Els juristes Juli Ponce i Camille Mialot analitzen la regulació legal de l’habitatge amb motiu del desè aniversari de l’aprovació d’aquesta norma a Catalunya.

Origen: La Llei de l’habitatge deu anys després: una mesura pionera aplicada parcialment

“Deu anys de la Llei del dret a l’habitatge de Catalunya”

Ahir vam realitzar la Jornada “Deu anys de la Llei del dret a l’habitatge de Catalunya” a l’Aula Magna de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, la qual va ser un èxit de participació i en relació a les reflexions que pretenia obrir i compartir. La Jornada, amb una alta participació de més de 170 persones de perfils diversos, va servir per iniciar un balanç dels deu anys de vigència de Llei 18/2007 del dret a l’habitatge, pensant també en el futur. Al llarg del dia vam comptar amb la participació d’expertes i professionals reconegudes, i amb un públic molt informat i participatiu, format per personal i càrrecs de l’administració pública que treballen en l’àmbit de l’habitatge, professionals de l’habitatge, acadèmics, estudiants, investigadors, tercer sector social i economia social i cooperativa, i societat civil.

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A la benvinguda i obertura de la Jornada Marco Aparicio (President de l’Observatori DESC) i Juli Ponce (Director de TransJus) van donar la benvinguda a les assistents, van explicar els objectius de les entitats organitzadores, l’Observatori DESC i l’Institut de recerca TransJus de la UB, així com de la Jornada.

Posteriorment a la taula d’inici, Salvador Milà (actualment Director de l’Àrea de Presidència de l’Àrea Metropolitana de Barcelona i en aquell moment Conseller d’habitatge i diputat en els anys d’elaboració de la norma), Ricard Fernandez (actual Gerent de Drets Socials de l’Ajuntament de Barcelona i Secretari d’Habitatge en aquell moment) i Vanesa Valiño (actual Cap de Gabinet de la Regidoria d’Habitatge de l’Ajuntament de Barcelona i directora de l’Observatori DESC i participant de moviments pel dret a l’habitatge quan va néixer la llei), van iniciar un diàleg centrat en el context de fa deu anys, les fonts de la norma i les dificultats que van sorgir al moment d’impulsar-la.

Seguidament vam iniciar un bloc de balanç i amb perspectiva comparada, que va comptar amb la moderació de Martí Batllori, advocat i membre de l’Observatori DESC, que va obrir Juli Ponce, Catedràtic acreditat de dret administratiu i professor titular a la UB, on és director de l´Institut de Recerca TransJus, amb una balanç general; que va proseguir amb Camille Mialot, Doctor en dret, advocat especialista en dret públic i Maître de conférences a la Facultat de Dret de Sciences-Po on és responsable del curs «intervention publique sur le sol et la construction», per parlar dels deu anys de la Llei DALO de França i el context europeu; i va acabar amb l’intervenció de Dolors Clavell, advocada especialista en dret administratiu, per parlar de d’una perspectiva comparada de les lleis del dret a l’habitatge a l’estat espanyol.

Després de la pausa cafè, va tenir lloc el bloc de qüestions clau I, amb la moderació del professor Josep Maria Moltó, coordinador del llibre “Dret a l’habitatge i funció social de la propietat”. Els temes que es van tractar en aquesta part són: el parc d’habitatge social i el mandat de solidaritat urbana, amb Carlos Macías, politòleg i tècnic d’habitatge de l’Observatori DESC; els plans locals d’Habitatge, a càrrec de Núria Colomé, membre de la Cooperativa Celobert especialistes urbanisme, habitatge i redactors del Pla pel Dret a l’Habitatge de Barcelona, David Mongil, Cap de l’Oficina d’Habitatge de la Diputació de Barcelona i President del Col·legi de Geògrafs a Catalunya; per acabar amb les multes i sancions, utilització anòmala i habitatge desocupat, explicades per Aleix Canals, advocat especialitzat en dret públic, i Mercè Pidemont, jurista experta en Dret Administratiu i membre l’Observatori DESC.

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A la tarda, al bloc de qüestions clau II, que va comptar ambb la moderació de Josep Maria Muntaner, Regidor d’Habitatge i Rehabilitació de l’Ajuntament de Barcelona, es van parlar de la nova planificació territorial en l’àmbit de l’habitatge, a càrrec de Raimon Soler, advocat especialitzat en Dret urbanístic, immobiliari i habitatge, membre de la Societat Catalana d’Ordenació del Territori, i Guillem Domingo, especialista en habitatge i ciutat, tècnic d’habitatge de l’Observatori DESC; de la dimensió metropolitana de l’habitatge i la planificació de l’habitatge protegit, per part de Carles Donat, geògraf, Cap de l’Àrea d’Habitage de l’Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona; sobre les mesures de rehabilitació i conservació per garantir la funció social de l’habitatge, les quals va exposar Domènec Sibina, professor de Dret Administratiu UB, membre de l’Institut de Recerca TransJus; i finalment, sobre el recorregut de l’acció pública per a la garantia del dret a l’habitatge, per Alex Peñalver, Doctor en Dret, professor titular de dret Administratiu de la UB, membre de l’Institut de Recerca TransJus.

A la cloenda per parlar de futur, Irene Escorihuela (Directora de l’Observatori DESC) i Juli Ponce (Director de l’Institut de Recerca TransJus), van fer un repàs de les principals conclusions de la Jornada i van compartir reflexions de futur. Posteriorment representants de les administracions públiques van exposar les polítiques d’habitatge que estan impulsant i van compartir reflexions de futur respecte de la Llei 18/2007 i sobre el camp de l’habitatge en sentit ampli. Per aquesta part vam comptar amb la presència de Ramón M. Torra, gerent de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Javier Burón, gerent d’Habitatge de l’Ajuntament de Barcelona, i Maria Xalabarder, gerent de Serveis d’Habitatge, Urbanisme i Activitats de la Diputació de Barcelona.

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Certament, la Jornada va ser molt intensa i rica a nivell de continguts, reflexions i participació, tal i com era necessari per commemorar que aquest mes de desembre la Llei del dret a l’habitatge de Catalunya ha complert 10 anys i per commemorar l’efemèride.

Un event que va ésser un punt de partida per fer balanç, obtenir reflexions, identificar dificultats i apuntar propostes cara el futur.

La Jornada tindrà continuïtat a través de la publicació d’un llibre amb articles de les ponents cara a l’abril i amb presentacions de la publicació i formacions més específiques basades en tots els temes que la Llei inclou.

A la web de la UB podeu veure tota la Jornada, que va ésser gravada en vídeo: https://uboc.ub.edu/portal/Play/5df7048d16be4db4b9f7cf8cfbb1d5731d